临沂市人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施方案

临政字〔2022〕81号

 

各县区人民政府（管委会），市政府各部门（单位）：

为贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）和《山东省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（鲁政发〔2021〕19号），推动预算管理各项改革措施落地见效，结合我市实际，制定本 实施方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，认真落实习近平总书记视察山东、视察临沂重要讲话精神和指示要求，立足新阶段、对标新要求，围绕保障重大决策部署和战略任务落实，坚持问题导向、需求导向、目标导向、结果导向，以加强政府资源统筹为重点，以深化零基预算改革为抓手，以持续优化支出结构为核心，以按法定程序批准的预算为约束，进一步深化预算管理制度改革，健全完善现代化预算制度，不断提高财政治理效能，为全市加快三个转变，实现“走在前、进位次、提水平”奋斗目标提供坚实保障。

二、目标任务

（一）着力加强政府资源统筹。深入实施综合预算改革，坚持系统观念，加强财政资源、资金、资产统筹，构建“集中财力办大事”机制。

1.依法依规组织政府收入。财政部门会同税务等收入征收部门和单位，实事求是编制收入预算。严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。不折不扣落实各项减税降费政策，不得违法违规制定实施各种形式的歧视性税费减免政策。依照法律法规及时足额征收应征的预算收入，如实反映财政收入情况，提高收入质量，严禁收取过头税费，严禁虚收空转。严禁截留、占用或者挪用非税收入，严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩。（责任单位：市财政局、市税务局及相关执收单位，各县区政府、开发区管委会）

2.加强政府资源统筹。加大预算统筹力度，将依托行政权力和国有资源（资产）获取的各项收入，以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理。严格落实收费基金清单管理制度，将列入清单的收费基金按规定纳入预算。进一步规范国有资本收益收缴，推动国有资本经营预算收入规模与企业规模、生产经营情况相适应。逐步提高国有资本收益上交比例，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，更多用于保障和改善民生。（责任单位：市财政局、市税务局、市国资委及相关执收单位，各县区政府、开发区管委会）

3.加强部门和单位收入统筹。各部门和单位要依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。各部门要加强所属单位事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入管理，在部门和单位预算中如实反映非财政拨款收入情况，加强单位间统筹调剂，保障当年急需、刚性支出，在非财政拨款收入可以满足支出需要时，原则上不得申请财政拨款。强化行政事业性国有资产收入管理，资产出租、处置等收入按规定上缴国库或纳入单位预算。（责任单位：各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

4.加强存量资金统筹。建立财政存量资金定期核查和清理收回机制，除另有规定的外，对结转超过一年的资金、结余资金和政府采购节约资金，以及不具备实施条件或不急需、使用效益低下的当年结余资金，及时收回财政统筹使用。加大非财政拨款结余统筹使用力度，行政、公益一类事业单位非财政拨款结余应全部纳入预算统筹安排。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

5.加强行政事业性国有资产统筹。健全完善通用和分行业专用资产配置标准，新增资产配置要与资产存量挂钩，依法依规编制资产配置相关预算，从严审核新增资产需求，严禁超标准限额配置资产。严格各类资产登记核算，所有资本性支出应当形成资产并全程登记。各级行政事业单位要将资产使用管理责任落实到人，确保资产安全完整、高效利用。推动国有资产共享共用，促进长期低效运转、闲置和超标准配置资产以及临时配置资产调剂使用，进一步完善公物仓建设，按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产，提高财政资源配置效益。（责任单位：市财政局、市委机关事务管理办公室及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

（二）着力深化零基预算改革。深入实施零基预算管理改革，坚持“量入为出、量力而行、统筹兼顾、保障重点”的原则，一切按照实际需求安排财政资金，打破基数概念和支出固化僵化格局，真正将财政资金用到刀刃上、关键处。

6.实施项目全生命周期管理。把项目作为预算管理的基本单元，实施零基预算的项目以零为起点重新编制项目预算，所有支出以预算项目的形式纳入项目库，实行全生命周期管理，落实分年度支出需求，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。基建项目要在完成可行性研究报告、初步设计等前期论证的基础上，由市财政部门开展项目投资估、概算评审，按评审后的投资概算纳入项目库管理，做到预算一经批准即可实施。规范预算代编事项，除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

7.加快推进支出标准体系建设。把支出标准作为预算编制的基本依据和预算执行的硬约束，不得超标准编制预算。建立完善基本支出定员定额标准体系，按照规定的开支范围和标准合理安排各项支出。建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准。加强对项目执行情况的分析和结果运用，将实际执行情况作为制定和调整标准的依据。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。探索建立民生支出清单管理制度，不得超财政承受能力制定过高标准或擅自扩大保障范围。（责任单位：市财政局及各业务主管部门，各县区政府、开发区管委会）

8.深入实施“开门编预算”。建立部门项目支出预算现场联审工作机制，组建以人大代表、政协委员、专家学者为主要成员的联审专家小组，围绕项目目标、项目计划、项目管理等内容，对存疑问题现场提问，根据部门答复情况现场打分，并向媒体记者公布，接受公众监督。根据联审打分结果，对得分较高的项目优先纳入预算，对得分较低的项目按照比例进行核减或取消预算安排。（责任单位：市财政局）

（三）着力优化支出结构。持续优化支出结构，政府要带头过“紧日子”，压一般、保重点，构建“大事要事有保障”机制。

9.优先保障重大决策部署落地见效。预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署及省市党委政府重点工作要求作为首要任务，增强对中央、省、市重大战略任务和发展规划的财力保障。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

10.落实落细政府过“紧日子”要求。建立节约型财政保障机制，严控一般性支出、政府性楼堂馆所建设和新增资产配置。从严控制编外聘用人员，对确需安排的公共服务性项目，一律通过政府购买服务方式解决。对竞争性领域主要采取普惠性、市场化扶持方式，从严从紧控制财政直接投入。优化国有资本经营预算支出结构，强化资本金注入，推动国有经济布局优化和结构调整。（责任单位：市财政局、市国资委及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

11.深入推进专项资金统筹整合。全面推行专项资金“大专项+任务清单”管理模式，归并整合性质相同、用途相近的资金设立大专项，根据资金用途设置支出政策和任务清单，按照轻重缓急动态调整支出顺序和规模。严控新设专项资金和重大支出政策，确需新设的应按规定开展事前绩效评估。建立完善专项资金、支出政策定期评估和退出机制，具有阶段性目标的专项资金评估期限一般不超过5年，试点类项目不超过3年。各级各部门不得在各类文件和工作会议中对设立、增加财政专项资金事项作出规定，不得在各类考核中将安排专项资金作为考核评价指标。（责任单位：市财政局及各业务主管部门，各县区政府、开发区管委会）

12.加强上级财政政策资金对接。充分用好中央和省支持新时代革命老区振兴发展的有利契机，制定主动对接中央和省财政政策资金工作方案，明确对接项目清单和工作指引，积极争取中央和省财政政策和资金支持，并抓好资金使用管理，推动中央和省财政政策资金落地见效。（责任单位：市财政局及各业务主管部门，各县区政府、开发区管委会）

（四）着力强化预算执行约束。深入实施刚性预算改革，落实法定要求，强化预算执行，构建“无预算不执行”机制，增强预算约束性。

13.强化预算支出执行控制。严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对执行的有效控制。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购，严禁将国库资金违规拨入财政专户。预算执行中，除抗灾救灾、突发公共事件应急处置等事项外，一律不再追加预算，严禁出台溯及以前年度的增支政策。严禁违反规定乱开口子、随意追加预算。严禁通过违规列示暂付性款项解决新增支出需求，建立暂付性款项消化机制，原则上只减不增。规范预算调剂行为，各部门不得随意调剂支出预算科目、级次和用途，确需调剂的，按规定程序办理。市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支，确需继续使用的结转下年支出。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

14.优化国库集中收付管理。对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。全面推进县级国库集中支付电子化改革，优化预算支出审核流程，健全国库集中支付控制体系和集中校验机制，提升支付效率。根据上级下达的债券额度，强化债券资金使用与预算执行、资金调度的协调联动，节约筹资成本。健全财政收支与国库现金流量预测体系，完善库款运行监测评价预警机制，科学实施国库现金管理，保持合理库款水平。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

15.拓展政府采购政策功能。鼓励各部门结合部门和行业特点提出政府采购政策需求，推动在政府采购需求标准中嵌入支持创新、绿色发展等政策要求。细化政府采购预算编制，对政府采购支持创新、中小企业发展等相关领域的预留份额单独列示，并建立相应的资金支付控制机制。依法依规实施政府购买服务，坚持费随事转，防止出现“一边购买服务，一边养人办事”的情况。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

（五）着力打造“阳光透明”财政。深入实施透明预算改革，增强财政透明度，自觉接受监督，推动财政资金在阳光下运行。

16.扩大预决算公开范围。加大各级政府预决算公开力度，大力推进财政政策公开。扩大部门预决算公开范围，各部门所属预算单位预算、决算及相关报表，应当在部门批复后20日内由单位依法依规向社会主动公开。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。建立民生项目信息公示制度。（责任单位：市财政局、市国资委及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

17.细化预决算公开内容。部门和单位预算、决算应当公开基本支出和项目支出。细化政府预决算公开内容，转移支付资金管理办法及绩效目标、预算安排情况等应当依法依规向社会公开。细化部门预决算公开内容，项目安排、使用情况等项目信息应当依法依规向社会公开。推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算。涉及国家安全、保密等特殊经费及事项，按国家有关规定执行。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

18.规范统一预决算公开方式。坚持以信息化促进规范化，建立规范统一的全市预决算公开平台，辅助预算部门及所属预算单位及时生成规范的预决算公开文本，市县集中在同一平台公开政府预决算和部门预决算信息，方便公众查阅。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

19.发挥多种监督方式的协同效应。加强审计监督，促进审计监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力。各级政府、各部门要依法接受本级人大及其常委会、审计部门的监督，推进人大预算联网监督工作。各级财政部门要做好财税法规和政策执行情况、预算管理有关监督工作，构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制。强化监督结果运用，对监督发现的问题，严格依法依规依纪追究有关单位和人员责任，加大处理结果公开力度。（责任单位：市人大常委会、市纪委监委、市财政局、市审计局、市统计局、市司法局，各县区政府、开发区管委会）

（六）着力深化预算绩效管理改革。深入实施预算绩效管理改革，完善预算绩效管理链条，构建事前事中事后闭环系统，切实提高财政资金使用效益。

20.推动预算与绩效管理深度融合。坚持结果导向，把绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，构建事前事中事后闭环系统，努力推动预算与绩效管理一体化运行。做严事前绩效评估，健全完善重大政策和项目事前绩效评估机制，将评估结果作为项目入库的必备要件。做优绩效目标，加强绩效目标审核，硬化绩效目标约束，将绩效目标作为预算安排的前置条件。做实绩效运行监控，加强对绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，及时纠正绩效运行偏差。做深绩效评价，完善绩效自评、财政抽评、重点评价相结合的绩效评价机制，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

21.拓展预算绩效管理的广度和深度。将落实中央、省、市重大决策部署作为预算绩效管理重点，加强财政政策评估评价，增强政策可行性和财政可持续性。深化政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算绩效管理，推进政府投资基金、政府采购、政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）、政府专项债券等重点领域绩效管理。树立“物有所值”理念，强化成本意识，探索推进成本预算绩效管理，开展成本效益分析，逐步做实成本绩效目标。加大绩效信息报告和公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果随同预决算向同级人大报告、向社会公开。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

22.压实预算绩效管理主体责任。严格落实预算法定职责，科学划分财政部门与预算部门的职责边界，明确任务分工，进一步压实预算绩效管理责任。财政部门牵头组织好预算绩效管理的总体规划、制度设计、组织推动和督促考核等工作，着力抓好政策研究、绩效目标管理、绩效重点评价、结果应用等关键环节工作。预算部门要按照“谁支出、谁负责”的原则，认真履行部门预算编制、执行和绩效管理主体责任，全面负责本部门所管理的财政资金项目申报、绩效目标编制、绩效运行监控、绩效自评等工作，并按照“三重一大”要求，将本部门预算管理重大事项报本部门党组（委）审议，确保财政资金安全高效使用。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

（七）着力防控财政运行风险。深入实施财政可持续改革，坚持底线思维，增强风险意识，统筹发展与安全，抓好存量风险化解和增量风险防范，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

23.加强政府债务管理。厘清政府和企业的边界，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。加强地方政府债务限额管理，各级政府举债不得突破批准的限额，实现债务限额与偿债能力相匹配。实施专项债券项目穿透式监测，完善全生命周期管理机制，专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目。开展专项债券项目预期收益、融资期限、还本付息能力评估论证，确保融资规模与项目收益相平衡，债券期限与项目期限相匹配。健全政府债券风险管控机制，加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口，做到对债务风险事件早发现、早报告、早处置。坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量，严禁通过企业债务等形式新增隐性债务，严禁通过金融机构违规融资或变相举债。健全跨部门联合监管机制，加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。（责任单位：市财政局、市审计局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

24.加强财政承受能力评估。各级各部门出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。加强民生政策财政承受能力评估，对评估认定不具备实施条件或者存在风险隐患的民生政策，一律不得实施。全面清理规范各级各部门自行出台、超出国家政策范围和标准，或超出财政承受能力的地方民生政策。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应承担部分外，上级部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。加强政府中长期支出事项管理，客观评估对财政可持续的影响。（责任单位：市财政局及各相关预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

25.兜牢基层“三保”底线。各级预算要坚持保基本民生、保工资、保运转（以下简称“三保”）支出在财政支出中的优先顺序，坚决兜牢“三保”底线。全面实施县级“三保”预算编制审核，确保“三保”预算足额编列、不留硬缺口。加强对 “三保”预算安排和执行情况的监测分析，健全县级“三保”风险应急处置机制，发现问题及时解决，确保“三保”不出问题。实施基层运转保障成效与财政转移支付、预算绩效评价挂钩奖惩政策，压实县级责任。（责任单位：市财政局，各县区政府、开发区管委会）

（八）着力推进“数字财政”建设。深入实施信息化改革，用信息化手段支撑预算 管理，以预算管理一体化建设为契机，规范预算管理工作流程，统一数据标准，推动数据共享，加快推进“数字财政”建设。

26.推进全市财政系统信息贯通。全面贯彻落实中央和省部署要求，加快推进预算管理一体化系统应用，纵向贯通各级和各预算部门单位，横向覆盖预算编制、预算执行、决算和财务报告等管理环节，综合体现预算绩效管理、资产管理、政府采购、政府债务管理要求，形成顺向可控、逆向反馈的管理“闭环”。（责任单位：市财政局及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

27.建立全过程资金监控机制。完善直达资金常态化管理机制，健全全过程、全链条、全方位监控体系，将直达机制嵌入项目储备、预算编制、执行、监督和绩效等预算管理全过程，规范资金管理，提高资金使用效益，并逐步实现与预算管理一体化系统融合建设。（责任单位：市财政局及各相关预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

28.强化部门间信息互联共享。积极推动财政与组织、人力资源社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门实现基础信息共享共用。落实部门和单位财务管理主体责任，强化部门对所属单位预算执行的监控管理职责。（责任单位：市财政局、市委组织部、市公安局、市人力资源和社会保障局、市审计局、市市场监管局、市税务局、市人民银行及各预算部门单位，各县区政府、开发区管委会）

各级各部门要按照各自职责，认真落实各项政策措施，确保各项改革任务及时落地见效，推动全市预算管理水平再上新台阶。

临沂市人民政府

2022年8月23日

策政解读：主要负责人解读：《关于进一步深化预算管理制度改革的实施方案》