一、项目基本情况概述

（一）立项背景

为充分发挥临沂市新旧动能转换引导基金政策效益，精准支持市委、市政府关注的“双招双引”重大产业项目，依据《山东省新旧动能转换项目基金管理办法》（鲁财基金〔2019〕9号）、《临沂市人民政府办公室关于进一步推动临沂市新旧动能转换基金加快投资的意见》（临政办字〔2019〕114号）等有关政策规定，由市（县）引导基金采取设立项目基金的方式，推动临港高端不锈钢与先进特钢基地项目建设，2019年11月、2020年9月，分别设立临沂钢投特钢投资中心（有限合伙）、临沂市钢投基地特等钢投资合伙企业（有限合伙）2支基金，总投资规模16.5亿元，其中：市级引导基金出资3.8亿元，专项支持临沂钢铁投资集团特钢有限公司优特钢项目建设。

临沂钢铁投资集团特钢有限公司，公司注册资本10亿元，总投资130亿元，占地3223.9亩，年产优特钢270万吨。公司东临黄海，西连中国北方物流之都—临沂中心腹地，南接新亚欧大陆桥东桥头堡—连云港，周边50公里内有日照、岚桥、岚山、赣榆4大港口，日照、临沂、连云港3大机场，鲁南高铁、岚曹高速、兖石铁路、坪岚铁路、瓦日铁路、国道518线东西贯穿，建有专用铁路线，立体交通极为便利，地理位置得天独厚。公司以打造“生态安全、智慧低碳”的循环经济示范基地为目标，以“4A级森林工厂”、“5A级工业旅游景区”为建设标准，致力在沂蒙革命老区建设一座临海绿色钢城。主要产品有齿轮钢、合金结构钢、优质碳素结构钢、非调质钢、管坯钢、低合金高强度钢、易切钢等，为铁路、航空航天、汽车等高端生产制造业提供材料支持。主要生产轧制产品规格为φ13-φ150，连铸坯规格为φ160-φ600，165×165、200×200方坯，300×340矩形坯。采用钢铁冶炼行业先进工艺技术和装备，引进俄罗斯、卢森堡、意大利等国际领先的钢材深加工生产设备。在炼铁高炉、炼钢转炉、轧钢及深加工等主要环节中，智能制造率、生产效率及环保水平可达到行业领先水平，实现超低排放。

（二）项目资金情况

临沂钢投特钢投资中心（有限合伙）、临沂市钢投基地特等钢投资合伙企业（有限合伙）分别成立于2019年11月和2020年9月，总规模16.5亿元，基金管理人分别为济南灏兴投资管理有限公司和临沂市财金股权私募投资基金有限公司。基金共向钢投特钢公司拨付资金16.34亿元，其余留在基金公司账户，用于支付基金管理费等基金运行的必要费用，具体情况如下：

2019年11月19日，省、市基金公司共同设立临沂钢投特钢投资中心（有限合伙），基金规模6.5亿元，市（县）引导基金出资1.3亿元，基金存续期8年，基金以可转股债方式于2020年2月10日投资临沂钢铁投资集团特钢有限公司共64350万元，专项用于优特钢项目的建设，基金出资结构如下图：

临沂钢投特钢投资中心（有限合伙）出资情况

2020年9月1日，市、县基金公司共同成立临沂市钢投基地特等钢投资合伙企业（有限合伙），基金规模10亿元，市引导基金出资2.5亿元，通过临沂市新旧动能转换基金投资有限公司出资2.4亿元、通过临沂市财金股权投资基金管理有限公司出资0.1亿元，基金存续期为8年，资金全部投资于临沂钢铁投资集团特钢有限公司，基金以可转股债方式投资临沂钢铁投资集团特钢有限公司共99000万元，专项用于临沂钢铁投资集团特钢有限公司年产270万吨优特钢项目，基金出资结构如下图：

 

临沂市钢投基地特等钢投资合伙企业（有限合伙）出资情况

（三）项目主要内容和实施情况

截至评价日，引导基金完成全部投资任务，临沂钢铁投资集团特钢有限公司投资协议约定完成项目建设计划。根据投资协议，临沂钢铁投资集团特钢有限公司计划于2021年9月开始试生产，截至2022年12月，项目各区域各项土建工作、主体工程、配套设施和公共区域已完成建设，并于2022年8月开始试生产，2022年10月正式投产。

项目产值计划未完成，受市场行情影响经济效益暂未显现。钢投特等钢企业预期年产值200亿元，2022年11、12月实际完成产值15.5亿元，折合成年度产值92.97亿元，2023年1-6月销售收入共518,525.71万元，折合成年销售额为1,037,051.42万元，年化后产值约为115亿元；预期完成税收15亿元，2022年实际缴纳各项税金2,375.18万元，与目标相差较大。

二、项目绩效目标

（一）引导基金政策目标

根据《临沂市新旧动能转换项目基金管理办法》（临财基金字〔2020〕1号），临沂市新旧动能转换项目基金主要政策目标为：充分发挥新旧动能转换引导基金政策效益，与社会资本合作，通过政府领投、市场跟投等方式，重点投资市委、市政府确定的“双招双引”重大产业项目、重点建设项目、各类创新型企业和省、市级重点人才创新创业项目等，着力支持先进装备制造、新材料、医养健康、高端化工、现代商贸物流、建筑建材等“十优”产业项目在临沂的落地与投资。

（二）优特钢建设项目目标

根据项目可行性研究报告，基金投资标的临沂钢铁投资集团特钢有限公司年产270万吨优特钢建设项目的实施目标为：通过申请政府项目专项引导基金，专项支持项目建设，完成引导基金支付进度要求，确保项目按序时进度保质保量完成，有效发挥产业基金引领带动作用，提升项目经济效益，实现产业基金保值增值，带动本市钢铁行业产业结构调整，带动就业，有效促进本地新旧动能转换。

三、项目评价结论

（一）评价目的和依据

1.评价目的

通过对2019-2022年度钢投特钢引导基金项目开展绩效评价，对基金的风险、收益、风格、成本、业绩来源、投资能力等进行分析判断，全面深入发现引导基金的运营问题，科学评估引导基金的社会效益、经济效益，促进基金合法、合规运作，为基金未来政策优化提供支撑依据。

2.评价对象和范围

2019-2022年度钢投特钢引导基金项目绩效评价范围为：引导基金的运作情况和引导基金投资标的临沂钢铁投资集团特钢有限公司年产270万吨优特钢建设项目的实施推进情况，考察基金的投资回报情况以及对引导基金政策目标的实现程度。

3.评价指标体系

本次绩效评价指标体系共设有4个一级指标、14个二级指标、40个三级指标，一级权重分别为20%、20%、30%、30%。

（二）评价结论

经评价，2019-2022年度钢投特钢引导基金项目绩效评价综合得分为85.6分，评价等级为“良”。

四、主要经验及做法

（一）政策定位明确，精确定位特钢产业。项目引导基金的设立有明确的政策定位，严格依据《山东省财政厅关于申报2019年度省新旧动能转换项目基金的通知》（鲁财基金〔2019〕7号）、《临沂市人民政府办公室关于进一步推动临沂市新旧动能转换基金加快投资的意见》（临政办字〔2019〕114号）等政策文件实施，保证了基金的有效性和合规性。

转换基金投资标的的选择与《山东省先进钢铁制造产业基地发展规划（2018-2025年）》要求一致，充分考虑山东省、临沂市钢铁基地的总体布局和临港经济开发区域优势，有效结合产业前景、自身技术优势及市场需求，发挥临沂临港地区的资源优势，推动了内陆钢铁产能向沿海转移和本区域钢铁产能向高端精品钢、特钢调整。

（二）风险管理可控，退出机制健全。引导基金由专业团队进行管理，有效制定相应的投资策略和风险管理措施，建立完善的基金退出机制，包括股权转让、优先回本等方式，及时退出已完成目标的投资项目，回收投资本金并获取合理回报。

（三）钢投特钢企业运营初见成效。根据特钢公司2023年1-6月份生产报表，2023年上半年共生产优特钢150.2万吨，销售145.8万吨，缴纳税金6,020.38万元，企业就业人员小幅增长，人均产值提升明显。生产管理有效性不断完善，2023年上半年生产成本剔除原料市场波动等相关因素运营成本下降近300元/吨，成本管控趋势渐好。

五、存在的问题和原因分析

（一）社会资本到位率低，基金放大效应未达预期。根据《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）文件精神，设立政府投资基金，是为了“发挥好财政资金的杠杆作用”、“引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节”。钢投特钢的总投资约160亿元，政策基金总投入16.34亿元（含钢投特钢自身投入的8.84亿元），其余投资主要靠临沂投资发展集团有限公司的担保贷款和集团内借款。另受钢铁市场环境整体低谷运行影响，社会资本投入更加谨慎，项目实施过程中吸引其他社会资本方参与基金放大效应未充分显现。

（二）实施方式有待优化，资源互补作用未发挥。项目通过可转换公司债券形式推进，但投资协议对转股条件约定不明，缺少转股价格等核心条款，基金公司无法提供完整科学的转股计划，在合同内容维度基金投资本质为债权投资，投资收益率为2.5%，远小于同期银行贷款利率。

从被投资单位维度，钢投特钢基金项目实施单位临沂钢铁投资集团特钢有限公司出资超过50%，考虑到实施单位所投入资金的沉没成本，项目实际承担的资金使用成本要高于2.5%，结合项目基金管理费，整体与其他融资渠道相比，项目成本优势不明显。

（三）项目盈利能力较差，经营效率需提升。通过与国内三家同类炼钢企业财务数据对比分析，钢投特钢的整体盈利能力偏弱，财务杠杆水平明显较高。2023年1-6月钢投特钢整体毛利率为-3.58%，同期同行业数据为0.27%，财务费用占销售收入比达到4.26%，同期同行业数据为0.69%。经营效率不高，直接导致税收目标难以实现，钢投特钢公司2023年1-6月缴纳各项税金6,020.38万元，目前来看，全年预期可实现税收上缴数约1.2亿元，与15亿元的全年计划目标差距明显。被投资单位财务情况存在恶化趋势，项目运行可持续性存在潜在风险，2023年6月底所有者权益总额5.38亿元，较2022年底下降42.64%，如市场需求及企业经营效率未及时改善，被投资企业由于高经营杠杆和高财务杠杆的放大作用，在中长期存在资不抵债的潜在风险。

（四）项目建设进度滞后，高附加值产品占比较低。受疫情影响，项目期2021年9月企业开始生产，实际试生产时间为2022年8月。在产品结构方面，项目主要成品为20号优钢和45号特等钢，项目投产以来，毛利率高的45号特等钢占比偏低，2022年仅为32%，2023年上半年已逐步提升至45%，仍具有较为明显的提升空间。高附加值产品占比较低同样反映出公司对企业研发重视程度有限，国内大型钢铁企业，研发费用投入强度普遍在2.5%以上，钢投特钢公司目前尚未成立研发部门，研发投入对企业运营的支持力度需提升。

（五）基金运行的经济效益偏弱。

（1）基金的保值增值率偏低。基金投入钢投特钢公司，是以可转换债券的形式，根据临沂钢投特等钢投资中心与临沂钢铁投资集团特钢有限公司签订的《可转换债权投资协议》，协议约定投资期3年，年利率2.5%，协议对转股条件约定不明，可以判断出，本基金投资本质上是属于债权投资。与基金投资同时期的3年期LPR报价利率为4%，基金保值增值率为（1+2.5%）/（1+4%）=98.56%，低于100%。

（2）基金公司的权益增长率偏低。临沂市钢投基地特等钢投资合伙企业（有限公司）2022年初所有者权益为1,000,273,932.64元，年末所有者权益为1,000,968,758.43元，权益增长率为0.07%；临沂钢投特等钢投资中心（有限合伙）2022年初所有者权益为650,398,442.8元，年末所有者权益为660,528,893.84元，权益增长率1.56%。从基金公司2022年度财务报表可知，2只基金虽然账面所有者权益实现了增长，但考虑基金的时间价值，其实际价值出现不同程度的减损。

六、建议

（一）注重基金引导作用，提升社会资本投资参与度。政府引导基金是调整产业结构、加快技术创新的重要抓手，在助力政府合理运用资本杠杆撬动产业发展、加快区域经济高效益高质量发展方面有重要作用。但结合项目整体实施情况，本区域基金投资应当更加注重多元化，有效突破基金投资和退出方式单一的局限，推动政府引导基金向常青引导基金转型，在有效引导的前提下提升产业基金的保值增值能力。

（二）强化标杆管理机制，提升企业营运能力。首先，企业需要结合行业标杆市场表现，分析自身运营过程中的问题及不足，强化企业管理机制创新，提高企业发展的活力和竞争力，根据自身的特点和需求选择最为合适的有效管理方式。其次，强化成本约束，深入分析影响项目成本的关键要素，及时优化生产流程，提升项目毛利率，获取长期成本领先优势。第三，强化科研投入，提升企业可持续发展水平，加强新型产品的研发，升级工艺水平，提高优特等钢新产品质量，增强产品附加值，增加企业净利润，为企业可持续发展提供支撑。第四，提升对关键资源的整合能力、发现和细分目标市场的能力、优化运营模式的能力，在稳固本地市场的前提下，积极开拓省外区域市场，提升市场占有率。

（三）改善基金运营效率，提升财政资金回报率。首先，依据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）建立全过程预算绩效管理链条，有效实现预算绩效一体化。其次，在基金投资过程中做好充分事前论证，对立项必要性和科学性做出合理判断，有效引入社会资本参与，及时发现基金运营过程中的低效、无效问题进行有效纠偏，有效提升基金回报率和社会资本参与积极性。